建国前的舒城县（民国县辖区二十年演化）

作者：束文杰

稍早前发表的《安徽舒城：解读新发现！1943年《安徽省舒城县全图》》一文，其实对当时舒城的县辖区设置，已作过情况介绍。但仅仅是基于古旧地图的解读及延展，文章仍不够详实，缺少了系统性梳理。遂以此篇为基础，重拾故纸堆，探索民国地方自治。

《安徽省舒城县全图》相关信息（来源 | 资料图片）

中国现代意义上的“地方自治”，可以追溯到清光绪三十四年（1908）十二月二十七日颁布的《城镇乡地方自治章程》。《章程》首先强调：“地方自治以专办地方公益事宜，辅佐官治为主”，而“地方公益事宜”则明确包括学务（教育）、卫生、道路工程、农工商务、善举（慈善）、公共营业及筹集款项等。同时，规定了：“凡府厅州县治城厢地方为城，其余市镇、村庄、屯集等各地方，人口满五万以上者为镇，人口不满五万者为乡。”城镇乡设立议事会、董事会（或乡董），为自治议事和执行机关。

1909年《城镇乡地方自治章程要义》书影（来源 | 资料图片）

前一年（1907）出版的《续修舒城县志》，记载了乡里情况，即五乡（在城、东、西、南、北）二十六镇，其中五乡共编户四十五里（在城五里，其余十里）。东乡驻千人桥镇，西乡驻中梅河镇，南乡驻乌沙镇，北乡驻桃城镇。这种区划格局，一直持续到民国初年。

1907年《舒城县境全图》（来源 | 资料图片）

民国十七年（1928）九月十五日，国民政府颁布了《县组织法》。《县组织法》首次提出了“区”的概念，按第一章第六条：“各县按其户口及地形分划为若干区”，并规定“每区至少应以二十村里组成之”，以“区”取代旧制“城镇乡”。其实，早在民国初年便有了“城区”、“镇区”和“乡区”的说法，如合肥时划为二十区（含城区、附郭区、镇区、乡区），但始终没有摆脱“城镇乡”的影子，并且设置数量较多。按第四章：“区置区公所，设区长一人（由区民选任），管理区自治事务”，设区助理员以辅助区长处理区务，设区丁以执行区务，其中区长、区助理员及区所属村长、里长（即村里制）组成区务会议。另设有监察委员会，由五或七人组成，“监察区财政并向县长纠举区长违法、失职等事”。同年十月二日，国民政府还公布了《区自治施行法》。

1928年《县组织图》（来源 | 资料图片）

同年十月出版的《安徽省现行法规》，公布了《安徽省户口调查登记规则》。按《规则》：区内住户分编牌甲，以十户为一牌，十牌为一甲，即“区、保、甲、牌”，各置长一人。而此时的“保甲”属省内自发，尚未全面推行，因此强调了：户口调查“在各县保甲未办以前，得由县长委派保董、团总或各族户长及县属各公安局协助办理之”。

1930年《合肥县旧区合并新区表》（来源 | 资料图片）

十八年（1929）六月五日，国民政府颁发了《修正县组织法》。这次修正恢复了乡镇建制，每区改成“应以二十至五十乡镇组成之”，并规定了“凡县内百户以上之村庄为乡”，“百户以上之街市地方为镇”，不满百户则“得联合各村庄”编入乡，以“乡镇制”取代了此前的“村里制”。区务会议组成人员亦改为“区所属乡长及镇长”，正式明确了“县政府—区公所—乡镇公所—闾长—邻长（闾邻制）”的县组织体系。同年十月十七日，国民政府公布了《县组织法施行法》，安徽等十二省位列第二批，“限于十九年（1930）八月终完成”。十九年（1930）九月二十五日，安徽省政府因“事项未能如限办竣”，曾呈请行政院“准予展期两个月”，得到了批准。

《中国经济志》书影（来源 | 资料图片）

按二十六年（1937）六月出版的《中国经济志：安徽省寿县、霍邱、六安、合肥、舒城、霍山六县合编》（建设委员会经济调查所出版发行）：二十年（1931），舒城改为五区。然而在十八年（1929）出版的《安徽全省户籍（十七年）第一次调查报告书》（安徽民政厅户籍登记处编辑发行）中，已经按照分区进行户口统计，舒城设有五区。由此可知，十七年（1928）至二十年（1931）间，舒城县当随《县组织法》及修正、本省实施而逐步推行。

1928年《舒城县户口统计表》（来源 | 资料图片）

二十一年（1932）八月，豫鄂皖三省剿匪总司令部颁发《剿匪区内各县区公所组织条例》（以下称《组织条例》）和《剿匪区内各县编查保甲户口条例》（以下称《保甲条例》）。《组织条例》再次明确“划县属为若干区”，并规定“不得多于十区，少于四区”，区助理员改称区员，设一至二人。《保甲条例》重启推行保甲制度。按第二条：各县政府应“编组保甲，清查户口”。按第五条：保甲编组“以户为单位，户设户长，十户为甲，甲设甲长，十甲为保，保设保长”。按第六条：各保以“原有乡镇界址编定或合并数乡与镇编组一保”，即以保甲取代原有乡镇闾邻，但强调“不得分割本乡或本镇之一部（而）编入乡镇之保”，实际上考虑形势变化迅速，以备不时之需。两年后（1934），行政院通令各省市推行。同年（1934）十二月三十日，南昌行营颁发《剿匪省份各县分区设署办法大纲》。

1934年《安徽省第三行政督察区所辖各县分区图》（来源 | 资料图片）

二十三年度（1934）《安徽省统计年鉴》：第一区驻城内，第二区驻南港，第三区驻西汤池，第四区驻中梅河，第五区驻桃溪镇。全县共辖五区、五十六联保、611保、6130甲。二十四年（1935）九月，并为三区，设立区署。第一区驻城内，第二区驻中梅河，第三区驻晓天。同年十一月十八日，以潜（山）、桐（城）、舒（城）三县交界地方呈报省府，正式成立岳西县，其中舒城县划出第三区十二保。次年（1936）二月，省政府咨内政部，请准设置岳西县，以利地方行政，行政院予以核准。

1935年《舒霍潜太边境拟设岳西县治区域图》（来源 | 资料图片）

二十六年（1937）六月三日，行政院公布《各县分区设署暂行规程》。《规程》将各县调整“酌划为三区至六区，设立区署”，“各区名称以数字定之”，即“定名为某县政府第几区区署”，并分甲、乙、丙三种等级。这次有项重要决定——“县政府所在地之区署暂不设置”，如“非必要时得附设于县政府内”。区署设区长一人，区员一至三人、巡官一人，事务员一人、助理事务员一人、录事一人，区丁二或三人。其中，区长、区员或巡官分别改由县长和区长遴选产生。

1937年《舒城县区图》（来源 | 资料图片）

二十七年（1938）六月七日，舒城县政府连夜迁往中梅河。八日，日军从合肥进犯舒城，下午四时许侵占县城。是月，全县划为四区三镇五十四乡。第一区驻城关，第二区驻千人桥，第三区驻晓天，第四区驻中梅河，三镇即城关镇、梅河镇、桃溪镇。至二十九年（1940）前，曾有杨刚、李竹平、廖量之、郝孑等数名中共党员，先后担任四区区长。

日军占领舒城（来源 | 资料图片）

二十八年（1939）九月十九日，行政院公布《县各级组织纲要》。按《纲要》：县以下为乡（镇），乡（镇）内之编制为保甲，即乡（镇）保甲制度。而区署不再是“必需”，以“县之面积过大或有特殊情况”才设区署，以十五至三十乡（镇）为标准，且作为“县政府辅助机关”，仅仅“代表县政府督导各乡（镇）办理各项行政及自治事务”，核心还是围绕乡（镇）保甲“新制”发挥过渡作用。区署设区长一人、指导员二至五人（分掌民政、财政、建设、教育、军事等事项）。区署所在地设警察所，受区长指挥。区设建设委员会，“为区内乡村建设之研究、设计、协助、建议之机关”，区长担任主席。

1940年《修正县各级组织关系图》（来源 | 资料图片）

二十九年度（1940）《安徽省行政计划》根据《纲要》，拟“将各县区署酌为裁减，俾节经费”，而符规定。《计划》提出了：第一区署，一律裁撤。安全县份，人口在十万以上，如舒城等二十七县，原设区署，以裁撤为原则，但冲要地方，情形特殊，仍由县长斟酌地方形势及治安状况，予以保留。区署设区长一人、指导员三人（分掌民政教育、财政建设、军事等），办事员一人、录事二人，此外仍设区丁四名、伙夫一名。拟自二十九年（1940）一月起实行。同年四月三十日，行政院公布《县政府分区设署规程》。值得注意的是，这份《规程》新提出：名称“或冠以所在地地名及含有历史与地理意义之名称”，打破了以数字为主的固有命名规则。舒城县第一区（又称城关区），当在公布不久后撤销，改由县府直属，第二、三、四区亦改称为千人桥区、梅河区、晓天区，设立三区署。

1943年《安徽省舒城县全图》（来源 | 资料图片）

三十五年（1946）四月，全县三区署遵奉省令裁撤。按《舒城县参议会第一届第三次大会会刊》：裁撤不久，梅河绅商陆镜清等十五人联名呈请保留梅河区署，晓天区属各乡并归指挥。“嗣奉省令核准”，改设山七里河区署，署址尚未勘定，暂就梅河原署办公。由于形势的变化，三十六年（1947）以后至解放前夕，各区署恢复，仍正常运行。根据曾任县警察局巡官吴方全的回忆：三十六年（1947）六月二十日和二十四日，中梅河、晓天分别召开所属区、乡、镇长会议，进行“清剿部署”。七月廿四日，吴从白马宕赶到千人桥东闸外区署，晋见县长彭国治。八月初，在经历了解放军首占城关后，县府强令全县四区五十四乡镇扩大武装编制，以求“自卫”。实际上，此时区署的恢复，更多为了联防需要，强化统一部署，但已然日落西山，败局既定，再多的动作也是无用功。

刘邓大军解放舒城（来源 | 资料图片）

从二十余年的设区进程和演化，不难看出国民政府地方自治的困难与曲折，而朝令夕改的条条律文，更是其治理混乱和执行不力的见证，具体成效显而易见。当然，不可否认的是，民国时期县辖区的探索，既是中国近代化事业曲折前进阶段的重要举措，又为新中国地方行政制度的建设，提供了宝贵而丰富的经验和教训。

西门老当铺，城关区署旧址（摄影 | 张振超）

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• 作者：束文杰
• 参考：《城镇乡地方自治章程》、《县组织法》、《区自治施行法》、《安徽省现行法规》、《修正县组织法》、《县组织法施行法》、《剿匪区内各县区公所组织条例》、《剿匪区内各县编查保甲户口条例》、《剿匪省份各县分区设署办法大纲》、《各县分区设署暂行规程》、《县各级组织纲要》、《县政府分区设署规程》、《国民政府公报》、《军政旬刊》、《绥靖旬刊》、《中央周报》、《中国经济志》、《安徽省统计年鉴》、《安徽省民政统计》、《安徽省行政计划》、《实报告：合肥财政》、《舒城县志》、《安徽省舒城县全图》、《舒城县参议会第一届第三次大会会刊》、《舒城县邮电志》、《舒城文史资料》、《舒城革命斗争大事记》、《舒城革命史》、“中央研究院”人社中心、卜筑居、往期文章等
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